首个国家层面函复同意的都市圈发展规划解析

30

星期五

2021年4月

文章来源：清华新型城镇化研究院

作者：清华城镇化智库

清控伟仕咨询

# 导   读 #

2021年2 月 8 日，国家发展改革委官网公布了《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》，同意《南京都市圈发展规划》，并请苏皖两省发改委及时发布并认真组织实施。3月22日，江苏和安徽两省政府正式印发，成为国家层面函复同意的第一个都市圈发展规划，标志着南京都市圈建设上升到新的战略高度。“跨省协调”和“创新引领”是南京都市圈规划建设的两大突出特色。

01

跨越省域边界的协同发展示范

充分吸取多年跨省域协同共建的探索经验

南京都市圈地处长江下游，是长三角城市群的重要组成部分，是连通东部中部两大板块、衔接长江淮河两大流域的枢纽区域，也是我国最早启动建设的跨省都市圈，具有重要的战略地位。

南京都市圈的发展，经历了20多年的协同共建。2000年，江苏省城市工作会议提出建设南京都市圈的初步构想。2002年，南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州6个城市共同编制了早期的南京都市圈规划，掀开了当时最早的跨省都市圈建设序幕。南京都市圈近年来发展态势良好，2020年南京市 GDP 接近 1.5 万亿，进入全国前十之列，同时积极辐射带动“朋友圈”内城市共同发展，如扬州、滁州经济规模分别突破 6000、3000亿元，都市圈发展获得了市场的认可，“朋友圈”各城市形成了跨区域合作、提升区域整体竞争力的共识，共同构建了分工合理、优势互补、各具特色的协调发展格局。

南京都市圈是典型的跨省都市圈。南京都市圈积极编制完成都市圈发展规划，跨省协调的相关工作做得扎实迅速、卓有成效，得到国家发展改革委的函复同意，体现了国家层面希望南京都市圈在跨省协调、体制机制创新方面能够承担更多示范作用的意图，同时也对南京都市圈的高质量发展提出了更高的要求。

根据区域内要素流动和联系强度确定规划范围

根据最近发布的南京都市圈发展规划，南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，主要包括：江苏省南京市，镇江市京口区、润州区、丹徒区和句容市，扬州市广陵区、邗江区、江都区和仪征市，淮安市盱眙县，安徽省芜湖市镜湖区、弋江区、鸠江区，马鞍山市花山区、雨山区、博望区、和县和当涂县，滁州市琅琊区、南谯区、来安县和天长市，宣城市宣州区，面积2.7万平方公里，常住人口约2000万。

考虑到南京都市圈的发展历程和发展脉络，规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。

图1  南京都市圈范围示意图

南京都市圈的规划范围是与都市圈的概念定义，以及都市圈内协同发展的现实情况相匹配的。衡量都市圈的发展质量，经济、人口、面积的总量和规模并不是最核心的指标。中心城市的辐射带动能力、城市间的要素联系紧密程度、同城化机制的完善和顺畅运行，应该是面向新发展阶段我们更应该关注的重点。

密切的交通网络是推进都市圈同城化发展的重要抓手，也是加强都市圈城市间要素流动的重要基础。根据互联网地图导航大数据测算，以南京市中心区为基点，以区县为基本单元，主要纳入1小时通勤圈（由于1小时通勤圈数据难以直接获取，采用以南京市中心为起点到周边区县的机动车1.5-2.0小时出行范围，即1.5-2.0小时等时圈作为替代指标，近似反应1小时通勤圈的范围。）内的区县，作为确定都市范围的基本条件。这符合都市圈之间交通联系的基本要求。

图2  南京都市圈交通等时圈示意图

都市圈作为重要的经济空间载体，人口流动联系是我们在观察都市圈发展同城化、经济联系度等方面的一项重要测度指标。通过手机信令数据绘制的人口流动联系网络图，可以直观看出南京都市圈范围内各区县与中心城市、以及各区县间的人口流动情况。除了中心城市市域范围内密切的人口流动外，周边区县与中心城市的互动日益增强。根据国际经验，通勤率是识别都市圈范围的重要指标。综合国内外研究和国内实际情况，根据手机信令数据识别南京市与周边区县日均通勤人次与该区县居住人口（居住人口数据来源于联通数据公司提供的2019年年均区县居住人口数据。即对用户手机点位信息进行抓取识别，晚间时段月逗留时长最长的用户为该地的居住人口。）比例达0.5%，或周边区县日均流动人次占该区县居住人口比例达到5%的范围，识别出都市圈内与中心城市实际人口联系紧密的范围，可以为确定南京都市圈范围提供数据支撑。

图3  南京都市圈人口联系网络示意图

（上：人口流动联系网络；下：通勤人口流动联系网络）

形成中心城市为引领的协同发展空间布局

南京都市圈跨出省域边界限制，统筹考虑区域资源禀赋和发展潜力，坚持极核带动、同城先行、轴带辐射、多点支撑，努力构建“一极两区四带多组团”的都市圈空间格局。

“一极”为都市圈龙头，即南京市，·强化辐射服务和引领带动功能。

“两区”为宁镇扬和宁马滁两个同城化片区，加快同城共建和先行示范。

“四带”分别为沪宁合创新服务中枢发展带，密切对接上海、合肥综合性国家科学中心，加快创新驱动和转型升级；沿江绿色智造发展带，推进资源整合和绿色转型，增强对皖江城市带乃至长江中上游地区的辐射带动；南北方向的宁淮宣和宁杭滁两条生态经济发展带，畅通南北区域大通道，联动开展生态产业化和产业生态化。

“多组团”为都市圈内的县城和重点镇，加强与周边中心城市的统筹规划、功能配套和共同发展。

强化特色的都市圈建设重点

02

构建科创共同体，打造创新都市圈

南京都市圈科技创新优势突出，普通高等院校达到100所，国家重点实验室达到25家，南京国家科技体制综合改革试点及创新名城建设稳步推进，苏南和合芜蚌国家自主创新示范区叠加优势明显。南京都市圈将深入实施创新发展战略，共建研究—研发—应用创新链和产业创新中心，联合打造创新都市圈和科创共同体，加强信息科学、生物科学、材料科学、地球科学等基础研究和应用基础研究，强化关键核心技术攻关，培育一批拥有自主知识产权的高价值专利组合。同时积极建设重大科技载体，加快推动南京紫东地区集聚高端科研机构和人才，争取国家级科技基础设施和科创平台布局。南京都市圈将着力打造全球产业技术创新网络的重要节点和高新技术产业培育策源地，在成为我国参与国际竞争的重要单元方面拥有巨大提升潜力和想象空间。

在促进产业分工协作方面，以市场需求和专业化分工协作为导向，积极围绕创新链打造产业链。发挥南京都市圈资源禀赋，协同打造国际先进制造业基地。以实体经济为着力点，以提高供给体系质量为主攻方向，推进新兴产业规模化和传统产业高端化。南京将进一步提升产业能级，发挥地标性产业引领作用，推动中小城市融入中心城市产业布局、有序承接产业转移；进一步增强服务带动能力，大力推动服务业跨界发展，为中小城市产业升级提供科技研发、供应链管理、市场营销等多元化专业服务，带动都市圈共建具有重要影响力的产业创新高地。

立足人民需求，打造幸福都市圈

坚持以人民为中心，推动优质公共服务同城化、连锁化供给，共同打造幸福都市圈。完善南京积分落户制度，推动长期工作生活的人口便捷落户，全面放宽紧缺技能类人才落户限制。全面放开其他城市和建制镇的落户限制。重点推动教育医疗、文化旅游、就业社保和区域治理同城化发展。推动公共租赁住房保障范围覆盖全部常住人口，建立住房公积金异地信息交换和核查机制，推行住房公积金异地转移接续，在区域内探索实行互认互贷。加快优质公共服务均衡普惠、整体提升，以高质量供给满足人民群众对美好生活的升级需求，共同打造幸福都市圈。

强化改革引领，推动同城化制度创新

强化全面深化改革的动力引领作用，彻底破除行政壁垒和体制障碍，是建设现代化都市圈的重中之重。依托南京都市圈三级运作机制，着力打破“一亩三分地”思维，加快构建“同城化发展”和“规划实施”两套机制。重点提出建立健全常态化协商、政策协同、成本共担利益共享、跨界融合发展体制机制，同步构建各方分工落实、实体机构牵头推进、各级财政协同支持、社会广泛参与的规划实施机制，确保都市圈建设各项重点任务落地落实。

探索从区域项目协同走向同城化制度创新。推动省际毗邻区一体化发展，探索建设跨区域合作发展平台是创新同城化发展机制的重要抓手。共同推动顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望新型功能区一体化发展，共同编制完成国土空间布局方案和基础设施等专项规划，全面加快新型功能区建设。推动社会资本以市场化方式参与建设，联合打造融合发展型、科技创新型、临港共建型、园区联动型、生态经济型五大类型的重大功能性合作平台。

03

关于南京都市圈未来发展的几点建议

NO.1

建议南京都市圈加快打造长三角向内辐射

中西部、向外连接全世界的枢纽型都市圈

南京都市圈处在长三角城市群的重要节点，长三角一体化发展的要素流动、开放创新势能，需要通过南京都市圈向中西部地区进行辐射。因此，南京都市圈在未来发展过程中应当更好地把握这一战略态势，发挥好枢纽作用，建设成为长江经济带重要的资源配置中心。

NO.2

建议南京都市圈在建设具有重要影响力的

创新高地过程中有更大作为

南京都市圈的科技、教育、产业、金融资源非常丰富，在全国城市中位于前列，如何在科创、教育、产业、金融紧密融合中发挥更大优势，力争在创新驱动发展方面有更大突破，是南京都市圈高质量发展的根本动力。十三五期间，南京在集成电路、智能制造等战略性新兴产业发展方面有非常快的成长，高新技术企业增长了约4倍。南京在都市圈内，如何扮演好“群主”的角色，科技创新方面具有不可替代的优势。所以我们建议，南京都市圈在全国的科技创新战略布局中，应争取更多的重大的创新基础设施布局；在体制机制方面要着力激发科研机构、科研人才的创新积极性，联手理顺创新激励机制、营造优质创新生态、提高科技产出效率，为南京都市圈的发展构筑核心竞争力。

NO.3

建议南京都市圈进一步加快推进毗邻区域

融合发展

加快探索可持续的激励机制，打造全国同城化发展样板区。南京都市圈在实践探索过程中，已经形成了一批较好的同城化发展机制，有利于推动基础设施一体高效、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展。进一步推动毗邻区域着力打破行政分割，探索创新合作模式，有利于不断形成特色亮点、可复制可推广的经验。同时应进一步探索可持续的激励机制，支持都市圈城市以市场化方式探索组建同城化发展基金、同城化发展平台，大力支持市场在区域协调发展新机制建设中发挥主导作用，建立起一套基于市场契约的利益交换规则和网络，推动跨区域“柔性治理”模式走深走实，使南京都市圈发展建设更好的回应市场需求和群众期盼，更好的凝聚社会共识和强大合力。

南京都市圈规划是一个上下联动、两省协作的高质量成果，对于更高层级更大力度推进南京都市圈同城化发展、加快建设现代化都市圈具有重大意义，有利于支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局；有利于接续带动皖江经济带和淮河经济带发展，促进东部地区和中部地区协同联动；有利于形成跨省级行政区区域治理新模式，为我国现代化都市圈建设积累经验、提供示范。

作为一个长期探索的跨省都市圈，规划获得国家层面函复同意，这对于南京都市圈来说是充分肯定也是重大利好，对南京都市圈落实新发展理念、构建新发展格局、促进同城化发展、争取国省政策支持进行了系统谋划，将为南京都市圈打造具有重要影响力的产业创新高地、长江经济带重要的资源配置中心、全国同城化发展样板区、高品质宜居生活圈提供有力的支撑。

编辑：小颖     审核：摅羽